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建设全国统一碳市场 地方碳市场何去何从?

来源:21世纪经济报道 时间:2022-04-21 10:33:01

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中国加快建设全国统一的碳排放权交易市场。


近日,《中共中央 国务院关于加快建设全国统一大市场的意见》指出,打造统一的要素和资源市场,培育发展全国统一的生态环境市场。依托公共资源交易平台,建设全国统一的碳排放权、用水权交易市场,实行统一规范的行业标准、交易监管机制。


碳市场机制不仅能够将碳减排责任压实到企业,还可以提供有效的激励机制,同时带动绿色技术创新与产业投资,是平衡经济发展与碳减排的有效政策工具。建设全国统一的碳排放权交易市场,有利于统一碳价、促进碳配额交易的流动性,可以更好地发挥碳定价的作用。


我国区域性碳排放权交易试点始于2011年。目前,我国在北京、上海、天津、重庆、湖北、广东、深圳、福建八个省市开展了碳排放权交易试点。2021年7月16日,全国碳排放权交易市场正式启动。


全国统一的碳排放权交易市场如何建设?哪些统一规范的行业标准即将出台?交易监管机制如何完善?多名接受21世纪经济报道采访的业内人士认为,我国碳排放权交易市场未来还有许多进一步完善的空间,有关碳市场的政策文件、法律法规有待完善,全国性碳市场覆盖的行业范围有待进一步扩大;可交易的碳资产仅覆盖了碳配额,CCER交易有待重启;目前我国碳排放交易价格相对较低,企业开展低碳技术改造的积极性不足。


上海环境能源交易所董事长赖晓明2021年8月接受媒体采访时曾表示,全国碳市场应该建成一个分层次的市场体系,包括现货市场、衍生品市场以及未来的期货市场。分层次的市场体系既能够满足市场主体的多样化需求,也能够减少市场运行的风险。比如,碳市场的一些衍生品可以作为风险管理的工具。全国碳市场的建设,还处于不断探索、不断完善的过程中。无论是体制机制,还是具体工作的推进落实,都将经历较长的发展过程。


地方碳市场何去何从


目前,中国成为了全球最大的碳排放权交易市场。


根据世界银行的统计数据,全球目前一共有65个碳定价项目(包括碳税和碳排放权交易),覆盖了全世界21.5%的温室气体排放。其中,中国的全国碳排放权交易市场覆盖了全球温室气体排放量的7.4%;欧盟作为世界上第二大碳排放权交易市场,则覆盖了3.1%。


相较于国际上成熟的碳市场,我国碳市场目前仍处于发展的初级阶段。现阶段,完善全国统一的碳排放权交易监管机制尤为重要。作为碳排放交易相关规章等的制定依据及纲领,去年3月30日生态环境部公开征求意见《碳排放权交易管理暂行条例(草案修改稿)》,目前业内翘首以盼该条例的审议通过。


值得关注的是,《碳排放权交易管理暂行条例(草案修改稿)》曾指出,本条例施行后,不再建设地方碳排放权交易市场。本条例施行前已经存在的地方碳排放权交易市场,应当逐步纳入全国碳排放权交易市场。


在2021年7月全国碳市场上线、碳交易实践从区域试点转向全国后,多个地方碳排放市场依然保持着相对较高的交易量。


一名长期跟踪碳交易的金融从业人士向记者表示,预计地方碳交易市场短期内依然会保持运行,不会因为全国统一碳排放权市场建设而迅速消失。


“毕竟地方碳交易也是牌照(生意),前期有着真金白银的投入,地方层面不太会让它们自然消亡。”上述人士称,“可能因为不承担全国碳市场任务,部分地方交易所反而在业务上可以放开手脚。例如,现在广州交易所的绿色金融就做得不错。”


21世纪经济报道记者注意到,目前全国碳排放权交易市场的交易产品仅有碳排放配额,品种丰富程度较地方碳交易所仍有差距。


谈及地方碳交易所的未来前景,上述人士认为,地方碳市场可能不会终止全部交易业务。


“在电力等八大行业纳入全国统一碳市场后,地方交易肯定是会停的。但是八大行业以外的领域,我觉得地方交易所未必没有机会。”该人士认为,地方交易所未来可能走转型路线,部分地方碳交易所可能转为全国碳市场的服务机构,或者转为绿色金融平台。


赖晓明在2021年底接受媒体采访时也表示,现有的碳交易试点也不会关闭,但随着主要排放行业逐步纳入全国碳市场,地方试点市场的配额量会逐渐减少。


“地方试点市场也不会和全国市场完全融合,因为地方碳试点的覆盖范围和全国碳市场范围不一样,采用的标准体系也不一样。”赖晓明称。


赖晓明表示,国家发改委与上海、北京、天津、江苏、福建、湖北、广东、重庆、深圳9个省市共同签署全国碳排放权注册登记系统和交易系统建设和运维工作的合作原则协议。上海环交所作为全国碳交易系统和碳市场的运维管理机构,也在主管部门和上级单位的指导下抓紧推进全国碳排放权交易机构的组建工作,全国其他8个试点省市政府指定的出资机构也将入场。其中,既有原有的地方交易所,也有各地方政府指定的相关企业。目前,相关筹备工作仍在推进。


市场覆盖范围需扩大


全国碳市场启动以来,目前,只将电力行业纳入到碳排放权交易的范围,石化、化工、建材、钢铁、有色、造纸、电力、航空其他几大行业亟待纳入。


此前,生态环境部应对气候变化司司长李高表示,继续完善全国碳市场,在发电行业碳市场运行良好的基础上,逐步将市场覆盖范围扩大到更多高排放行业。


国内碳市场交易启动至今,业内普遍认为其碳价、换手率低于预期。


对此,能源基金会首席执行官兼中国区总裁邹骥认为,碳资产的性质和权益仍需进一步定位,碳达峰的总量目标和管理方式也有待确立。当下的碳市场从顶层设计到实际运作更没有和金融建立起联系。


“还有减碳成本,在政策作用下和基准的情形比降低多少,技术怎么可以在政策的支持下迭代,更不要说引发的就业效应,还有企业竞争力的效应,这些都远远没有建立起联系。”邹骥表示。


去年12月赖晓明接受媒体采访时表示,2022年将重点推动两大工作:一是尽快提升市场规模;二是在碳金融方面开展相应的探索,推进产品创新;在相关主管部门批准后,将推出现货和非期货类的衍生品,比如远期交易,掉期交易、掉期互换等衍生品。相关部门正在稳步推进扩大碳市场覆盖行业范围有关工作。目前,建材、有色等行业正在开展碳排放交易相关研究准备工作。


“现阶段的全国碳排放权交易市场覆盖了2162家发电厂,接近全国一半的碳排放量,从国内的覆盖范围来说也已经往前迈进了一步。”美银证券研究部大中华区经济学家欧阳淼对21世纪经济报道表示。


关于扩大覆盖行业范围,欧阳淼表示,发电行业是目前中国碳排放量最大的行业,约占全国总排放量的50%左右。由于中国是个制造业大国,工业也占了全国碳排放量的28%左右。“十四五”期间要将八大高排放量行业逐渐纳入全国碳排放权交易市场,在这些行业中,首先被纳入的可能是建材和钢铁,大约占了工业碳排放量的80%。


在配额分配的方式上,欧阳淼认为,目前全国碳排放权交易市场的碳配额是全部免费发放的,而国际上,比如欧盟,有很大一部分是有偿发放的,比如通过拍卖的方式。未来我们应该逐渐减少免费配额,提高有偿分配的比例,来帮助国内的碳价稳步提升。


严惩碳排放数据造假


3月14日,生态环境部公布了中碳能投科技(北京)有限公司(以下简称中碳能投)、北京中创碳投科技有限公司(以下简称中创碳投)、青岛希诺新能源有限公司(以下简称青岛希诺)和辽宁省东煤测试分析研究院有限责任公司(以下简称辽宁东煤)共4家机构的碳排放报告数据弄虚作假等典型问题案例。


这是全国碳市场自2021年7月16日正式启动上线交易以来,生态环境部首次公开对全国碳市场数据造假进行表态,也是今年3月14日生态环境部公布碳排放报告数据弄虚作假案例以来,首次公开指出碳排放数据弄虚作假属于环境数据造假行为。


业内人士认为,随着碳排放权交易市场运行稳定和《碳排放权交易管理暂行条例》出台,将会有进一步完善的法规、标准和体系,对相关违规行为作出更加严格的规定。


目前,我国企业二氧化碳排放量的统计方法主要采用核算方式,即排放企业按照《企业温室气体排放报告核查指南(试行)》等要求,委托有资质的第三方对排放数据进行核查计算。2020年6月,生态环境部公布《生态环境监测规划纲要(2020~2035年)》提出遵循“核算为主、监测为辅”的原则,探索建立重点排放单位温室气体排放源监测的管理体系和技术体系,在火电行业率先开展二氧化碳排放在线监测试点。


二氧化碳排放连续监测标准体系建设有待进一步完善,明确二氧化碳监测成套关键设备标准、验收运行标准、校准校验标准以及数据报送规范等,确保监测数据质量。


如何建立健全全国统一的监控、报告以及核算数据系统?欧阳淼对21世纪经济报道表示,为了保证碳排放权交易市场相关规定的执行,促使企业进行配额交易,监管部门需要了解每一个单位的确切排放数据。从宏观的层面上,这样一套比较详实的数据系统,也能帮助我们逐步建立一个具体的每个阶段需要达到的限排目标。目前发电行业数据比较齐全,因为电力本身是比较单一、差异性不大的产品,数据上可以做得比较好。但当更多的行业被纳入之后,数据方面可能会面临一些挑战,必须要加强完善。


此外,欧阳淼表示,加强履约要求和处罚机制来规范市场企业主体的行为,促进全国碳排放权交易市场的健康发展。与国际上比较成熟的市场对比,比如欧盟,目前我们对违规行为的处置力度仍比较轻。