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建设全国统一大市场 推进碳市场稳步发展

来源:新华财经 时间:2022-06-16 10:40:15

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作者:赖晓明上海环境能源交易所董事长


  中国碳市场是为实现“碳达峰、碳中和”目标的重大机制创新。自2011年启动地方碳交易试点,至2021年7月全国碳排放权交易启动上线,中国已经成为全球覆盖排放规模最大的碳市场。经过十余年的持续建设,中国碳市场形成了比较系统的基础设施、初步成型的制度体系、全球最大的配额基数、一定数量的市场主体和人才储备,具备进一步深化发展、进而具备具有全球影响的碳市场的条件。然而必须看到,中国碳市场仍处于发展的初级阶段,还存在诸多短板和发展障碍。市场交易规模总体较小,定价机制并不完善,市场功能尚未完全建立起来,还不能充分发挥优化资源配置、提升减排效率的作用,市场规模和影响力与中国在国际应对气候变化领域的重要地位还不相称。


  当前,市场内外有一些讨论,如何看待中国碳市场的发展定位,中国应该建设一个怎么样的碳市场,以及怎样建设碳市场等。对这些问题的认识如果不清晰不统一,势必将影响市场的发展方向和建设效率。今年3月中共中央、国务院出台了《加快建设全国统一大市场的意见》(简称《意见》),提出建设高质量市场体系的总体要求和基本方略,这对建设统一、规范、高效的碳市场有重要指导意义。我们必须准确把握碳市场和“双碳”目标、以及高质量发展的关系,坚持政府和市场两手发力,按照建设统一大市场的目标和要求,推动建成全国统一碳市场。


  碳市场是一项重要政策工具和重大机制创新


  随着全球应对气候变化的迫切性和艰巨性进一步增强,碳交易的减排作用已经受到越来越多国家的重视。“碳交易”以及由此形成的“碳市场”是为实现优化减排资源配置、降低减排成本而采用的市场机制,其中的“碳”是对二氧化碳(也包含其他温室气体)的排放权和减排量的简称。在严格控制碳排放的政策环境下,“碳”的获取和使用直接影响排放控制企业的生产成本,也影响其产量和效益的水平。所以说,“碳”已经成为一种生产要素,碳市场是一种新的要素市场,它的建设运行与减排和发展密切相关。


  碳市场的本质是政府主导的减排政策工具。由于碳排放控制的强制性及其对经济社会广泛深刻的影响,必须制定一系列法规政策,以平衡经济发展和强制减排之间的关系。在碳市场机制中,政府按照减排目标规划,通过排放配额分配、排放核查和清缴履约等措施,实现控制和减少碳排放,同时允许排放配额和核证减排量在市场流通,以使减排行为获得更多经济收益。通过设定控排范围和减排目标、确定排放配额的分配数量和分配方式等措施,政府从宏观上影响碳市场的供需,达成兼顾减排和发展的系统性目标。因此,政策是碳市场的建立基础,而碳市场的运行要为政策目标服务。


  碳市场是推动“碳”资源有效配置的重要机制。党的十八届三中全会明确提出“要使市场在资源分配中起决定性作用”。在“双碳”的大背景下,从长期看“碳”是明显的稀缺性资源,运用市场机制能够提升它的配置和使用的效率。从根本上说,“碳”产生于企业的减排行为,企业只有通过减排产生配额盈余或形成减排量,才能形成真实的“净”碳资产。企业的减排策略选择会受到碳价影响,当其自身的减排成本高于市场上的碳价时,企业就倾向于通过市场购买而非自身减排来获得“碳”。简而言之,碳市场的核心功能是通过碳定价的形成和传导来调节减排的成本或收益,影响市场主体的投资行为、交易行为等,进而引导资金技术流向,达到资源的有效配置。


  “双碳”目标的长期性和全局性,决定了碳市场建设不能一蹴而就,需要从政府和市场两个方面去努力,将政策性和市场性紧密结合,不断完善政策法规体系,持续优化市场机制,加快形成公平高效的碳市场体系。


  建设统一碳市场是碳市场深化发展的目标


  当前,中国碳市场正在经历从分散试点向全国性市场的转变,处于发展的关键阶段,市场建设任务艰巨。中央提出建设“高效规范、公平竞争、充分开放”的统一市场,这为中国碳市场明确了发展目标,必须按照统一大市场的总体要求和基本原则,结合碳市场的具体情况,统筹规划,逐步推进,构建统一碳市场的大格局。


  1、中国碳市场尚处于发展初期


  我国碳市场目前由全国碳交易市场、8个区域碳交易市场和多个减排量交易市场组成。全国碳交易市场方面,全国市场于2021年7月16日正式上线交易且顺利完成首个周期履约,累计交易量接近2亿吨,成为全球最大的碳现货二级市场之一。然而,市场整体规模小,总交易量仅仅只有洲际交易所碳交易(包括现货和衍生品)的二十分之一;市场成交分布差异极大,近90%的交易集中在履约截止前的两个月内;市场活跃度不高,换手率不足3%,日均交易户数不足20家。区域碳交易市场方面,虽然各区域市场机制总体相仿,但在覆盖范围、配额分配、交易模式等核心要素上均存在显著差异,市场彼此隔离,碳价格差异较大,从每吨十几元到七八十元不等。减排量交易市场方面,除了国家核证自愿减排量(CCER)外还有多种自愿减排量产品和碳普惠产品,交易标的类型纷杂、产品未实现标准化,尚处于多类型市场自主发展的初期阶段。对比欧盟市场来看,欧盟市场经过了近20年的发展,已实现多行业覆盖,一级市场和衍生品市场发展充分,交易主体多元且比较成熟、市场调节机制比较完善,市场呈现高度金融化的特征,年交易额超过7000亿欧元,碳价趋于合理。


  总体而言,我国碳市场建设十余年来,形成了以现货二级市场为主、产品包含排放权和减排量、地方市场和全国市场并存的格局,市场体系基本成型,市场运行效果初步显现。同时,面临着碳交易多体系并存,碳价格不统一,交易规模较小、活跃度不高,市场运行效率较低等问题,需要进一步建设和完善市场机制。


  2、确立建设统一碳市场的发展方向


  国家发布《加快建设全国统一大市场的意见》,是立足新发展阶段、服务新发展格局的大背景下建设商品要素市场的基本纲领,也为碳交易机制深化发展指明了方向。碳市场是一种新型要素市场,它的历史相对较短,市场形态还没有成熟。与国内其他要素市场相比,碳市场尚处于发展初期,存在更多的发展障碍和未知领域,面临着从市场培育到实现高标准运行的跨越式发展的任务,更加需要按照统一大市场的要求去构架建设。


  《意见》指出:加快建设全国统一大市场,就是加快建立全国统一的市场制度规则,打破地方保护和市场分割,打通制约经济循环的关键堵点,促进商品要素资源在更大范围内畅通流动,加快建设高效规范、公平竞争、充分开放的全国统一大市场。就碳市场建设而言,就是要以问题为导向,加快建立全国统一的制度体系,破除阻碍市场发展的各种壁垒,建设规范高效的产品服务体系,形成公平开放的市场环境,成为平稳高效、开放活跃、流动畅通的大市场。


  建设全国统一碳市场,就是打破各种封闭小市场、自我小循环,实现排放权市场和减排量市场、一级市场和二级市场、现货市场和衍生品市场的高水平联通,形成统一的碳定价体系,充分发挥市场在碳资源配置中的决定性作用,有效引导资金和技术在国内国际市场流动。建设全国统一碳市场,彰显了中国负责任大国的担当,可以更好参与全球碳资源循环,推进全球应对气候变化合作,提升中国的影响力和话语权。


  建设全国统一碳市场,既要考虑国内要素市场存在的普遍性问题,更要针对碳市场的自身特征和具体情况,要紧紧围绕服务企业减排、服务双碳目标这个中心任务来确定目标和制定方案。简而言之,统一碳市场应该具备以下的特征:


  一是具备统一完备的法律法规和制度体系。包括作为市场根本保证的国家法律法规体系,和作为市场运行基础的统一碳排放管理体系和交易规则体系。


  二是具有平等、开放、竞争的市场环境。覆盖行业的多样化、市场参与主体的多元化,统一市场准入门槛,支持多样交易需求和多元交易结构的竞争博弈,达到市场畅通、定价有效。


  三是具有多层次的市场结构和多样化的产品体系。市场结构上同步推进一级市场和二级市场建设,交易标的上衔接配额市场与减排量市场,交易产品包含碳现货与各类碳衍生品,在各市场维度上互联互通、互为补充、协同发展,形成功能齐备的市场体系。


  四是具有完善的监管机制。按照碳市场的特点,建立包括行业主管和金融市场监管的市场管控体系,以及有效的市场调节保护机制。监管部门职责清晰、协作顺畅,成为市场健康运行的有力保障。


  建设统一碳市场的关键问题


  全国碳市场启动上线交易以来,各界对碳市场的建设发展提出了很多建议,同时也存在许多对市场发展得“好”与“差”、“快”与“慢”的讨论。要建设统一碳市场,就必须完整准确全面理解和贯彻中央有关碳达峰碳中和的总体要求,切实把握统一大市场的基本原则,协调发挥“有为政府”和“有效市场”两方面的作用,着力解决市场建设中存在的关键问题。


  1、建设统一碳市场,首先需要正确认识碳市场与“双碳”工作的重要关系。


  一是碳市场有利于统筹减排与发展的关系。一种观点是认为减排会影响经济增长,所以建设碳市场要让步于稳大盘。在“双碳”目标的刚性约束下,碳市场是一种柔性的宏观调控政策工具,在推进实现减排目标的同时,它能够给予企业自主灵活的减排路径,激励企业绿色转型,帮助清洁低碳的企业和项目获得更多资金支持。碳市场是贯彻“先立后破”、支持经济社会平稳运行的有效手段。二是碳市场有利于处理好整体与局部的关系。我国目前经济社会发展不平衡不充分矛盾仍较为突出,地区之间、企业之间的发展质量和减排压力存在差异。一些人认为碳市场会增加后进地区、高排放企业的负担,放大了“不公平”,对此我们应从全面系统的角度去理解和测算碳减排成本。碳市场的定价机制所赋予的减排成本,从局部看是部分高排放企业面临的转型“阵痛”,但纵观全局,却是通过对低碳产业的激励,将更多的资源聚集在减排效果最优领域,最终降低全社会的低碳转型成本。三是碳市场有助于处理好长期目标和短期转型的关系。“双碳”是长期的经济社会发展目标,要把长期的目标转化成阶段性行动,分步实施,有效推进。长期来说“碳”资源约束越来越紧,高排放企业要承担较大的减排压力和成本。通过碳市场机制,政府对企业提出阶段性控排目标,碳市场主要反应阶段性的资源分配需求,企业可以根据碳定价的变化趋势来调整减排和生产,从而将长期的减排压力分解为各阶段的减排工作,统筹好转型和发展的关系。


  2、建设统一碳市场,必须更好发挥“有为政府”的作用。


  “有为政府,有效市场”是建设统一大市场的重要工作原则。政府作为碳市场政策者和制度设计者,在市场建设发展过程中起到先导性、基础性的作用。要不断提高政策的统一性、规则的一致性、执行的协同性。然而,就当前来看还存在不少障碍。一是从顶层设计上,基础性的法律法规尚未颁布,碳排放权的法律属性尚不清晰,其确权、交易、质押、处置等关键环节缺乏法律支撑;碳排放控制目标路线和覆盖范围扩容时间表等基本政策尚未明确,对建立市场长期信心有一定影响。二是从管理机制方面,主管部门和相关部门之间管理职责需要更加明确、管理的协同性需要增强;地方碳排放控制和碳市场机制的关系还没有理顺,个别地区存在行政干预市场的情况;碳市场监管机制还不完善,政府部门对市场平台、市场主体的监管职责、监管边界尚需理清。三是从配套机制上,包括财税机制、金融机制、国有资产管理等方面,尤其是碳交易适用税制的不明确,直接影响企业参与市场的安全性、合规性。


  3、建设统一碳市场,必须着眼于建立和完善市场功能,形成“有效市场”。


  当前碳市场在市场主体、规则制度、市场结构等方面仍存在一些发展过程中的问题,“有效市场”的功能仍未形成。一是市场主体的范围可以进一步扩大,主体功能需要加强。目前全国碳市场仅覆盖发电行业,行业有待进一步扩容,市场才可具备因减排成本差异、交易需求差异而形成的交易动力。交易主体无论从意识上还是能力上刚刚起步,缺乏成本意识、风险意识,市场的资源配置功能弱化。二是市场机制尚未健全,市场动能未充分发挥。多层次市场和多样化产品尚未形成,交易模式单一,作为定价基础的一级市场和重要定价机制的衍生品市场还没有建立,价格发现功能有待提升。市场缺少有效激励企业参与的机制,交易主要由履约刚需驱动,导致流动性不足。投资工具和风险管理工具缺乏,无法满足各类市场需求。三是市场分散分割,缺乏联通和协同。由于历史的因素,中国碳市场形成了多市场结构,缺乏有效衔接。市场分割会增加交易成本,降低市场效率,放大市场风险,使得碳产品被人为异质化,无法形成清晰的价格信号和有效的传导机制。这种分割主要表现在:相互独立的地方试点市场和全国市场并存,各市场之间规则制度差异明显,控排主体基本隔离,市场价格差别较大;自愿减排市场与碳排放权市场的联通效率不高,企业重复开户,交易机制不统一,现货市场和衍生品市场各自平行发展,没有形成协同,市场功能受到削弱。如何打破地方保护和市场分割,打通制约碳资源循环的关键堵点,促进碳资源在全国范围畅通流动、以致与国际市场的沟通,这是形成“有效市场”的必然要求。


  建设统一碳市场的路径与措施


  碳市场的发展急不得,也慢不得。碳市场的发展更是如此,既要明确目标、坚定信心地全力推进,也要运筹帷幄、稳扎稳打地分步实施,要从政府和市场两个方向发力。针对前述的建设目标和主要障碍,建议着力从以下几个方面推进工作:


  1、抓紧构建和完善顶层设计,筑牢统一碳市场的基础。


  一是加快出台有关上位法,当前的重点是尽快颁布国务院有关碳交易的条例,从法律法规上明确企业减排和履约的强制性,确定碳排放权和减排量的法律属性,为减排、财税、金融、司法等领域的相关政策制定和实践提供指引,加快形成统一碳市场的1+N政策体系。二是理顺和加强碳减排和碳交易的政府管理体制,正确认识减排与发展的关系,制定碳市场的建设目标,强化部门协调,形成政策合力。进一步充实管理部门力量、提升管理能力,增强管理部门执法权威,增进各相关部门间的协同协作。三是要紧紧围绕“双碳”目标制定碳市场发展的路线图,明确计划、倒排时间,持续推进行业覆盖的扩容安排,并有序推进由碳排放强度控制向总量控制转变。四是完善“双碳”考核机制,用好考核这一指挥棒,调动地方和企业减排的积极性,将碳排放控制与碳交易机制相结合,实现排放控制的精准性和科学性。五是统筹推进碳排放标准体系建设,标准体系是市场的基础,应针对薄弱环节加快完善碳排放的核查、监测和报送机制,改进核算方法,高度重视碳数据质量。


  2、深化完善市场功能,确实发挥市场对资源配置的决定性作用。


  政府和政策对市场功能的发挥有关键性影响,应从制度上明确交易平台和市场主体的职责权利,在监管框架内鼓励市场完善功能、有序创新、自我管理,紧紧围绕实现市场充分畅通和有效碳定价来建设市场机制。一是逐步引入碳排放配额有偿分配,确定合理的有偿分配比例,建立配额的一级市场。二是尽快建立政府指导下的市场调节机制,成为调节市场供需、平抑市场波动的有效手段,防止市场运行偏离政策管控的要求范围。三是支持和引导市场创新,有序推进碳期货及其他碳衍生品,通过逐步增加品种、小范围试点等方式稳步发展期货和衍生品市场,提高价格发现能力,提供风险管理工具。四是尽快允许非履约主体入市,确定入市标准,使投资性的交易需求成为市场的重要力量,支持建立流动性提供商制度。五是做好信息流通的规范化和标准化,减少市场信息壁垒。六是重视培育和发展市场主体,积极引导控排企业建立碳管理体系,提高企业参与碳市场、运用交易工具降低减排成本和管控市场风险的意愿和能力。鼓励和支持核查机构、咨询服务机构、碳资产投资机构等专业机构的发展,加强专业人才的培养和引进。


  3、统筹协调整体与局部、国内与国际,形成统一碳市场。


  针对国内碳市场目前的地方试点市场和全国市场、排放权市场和自愿减排市场相对独立并行的局面,既要考虑历史因素的合理性,又要从全局着眼,破除影响市场发展的壁垒,形成分层互补、相互促进、有机统一的碳市场。一是试点市场方面,要明确新形势下试点市场的定位,即继续作为支持地方双碳工作的重要支撑,并成为市场创新探索的“试验田”。同时,国家主管部门要为试点逐步调整并融入全国市场提供指引,支持地方平台转型,鼓励建设区域碳普惠机制。二是自愿减排市场方面,要强化全国碳市场对自愿减排的促进作用,尽快重启CCER机制,优化CCER标准,重视自愿减排的规范性,大力推进优质减排项目投资开发。发挥自愿市场对排放权市场补充延伸的作用,畅通市场间的联系,减少市场壁垒,实现无缝衔接,提升交易效率。在当前多平台交易的模式下,加强平台间的协调和信息互通,引导平台服务的差异化发展,满足多样的自愿减排交易需求。三是毗邻市场链接方面,按国家政策要求,积极推进碳市场与绿电市场、用能权市场、传统能源市场等其他相关市场的协调和衔接,为双碳工作的整体全面开展提供支撑。重视碳交易与其他减排政策工具有效互补,增强市场间的耦合,避免多头管理、重复叠加压力,减少企业的管理复杂性和减排成本。支持研究与相关市场的价格传导机制,探索开发跨市场产品,为降低企业生产经营风险提供支持工具。四是国际市场方面,深入研究国际碳市场、碳关税等政策影响和相关经验,鼓励探索开展跨境碳交易业务,建立和完善跨境交易的管理办法。推动国内国际自愿减排市场的规范连接,实现一定范围内的自愿减排标准互认、市场互通。加强低碳产业的“引进来”和“走出去”,支持和参与一带一路沿线国家和广大发展中国家发展减排项目、建立减排市场。充分利用中国作为全球最大规模碳市场的优势,主动参与全球减排市场的标准制定、机制建设和市场联通,提升中国碳定价对国际减排市场的话语权,打造具有国际影响力的碳定价中心。


  结语


  碳市场不是一个单纯的经济活动,更不是一个或几个行业的事情,作为事关“广泛深刻的经济社会变革”的一项重要政策工具,碳市场建设的长期性和复杂性自不待言。建设全国统一碳市场需要政府和市场双轮驱动、协同发力,其中关键在于政策层面,难点在于恰当处理好发展和减排关系。市场机制是在政策的基础之上发挥作用,政府要给市场以有效发挥功能的充足空间。