文 | 张中祥 天津大学卓越教授、马寅初经济学院创院院长，国家能源、环境和产业经济研究院院长
2024年政府工作报告指出，要“扩大全国碳市场行业覆盖范围”。这句话前面并没有加研究、探索、讨论等不明确是否会推出的限定词，说明今年全国碳市场极大概率会扩围，纳入新的行业。
目前，全国碳市场仅包括电力行业。之所以选择电力行业为突破口，一方面是因为发电行业的碳排放量占全国总排放量比重大，占到全国碳排放总量的45%。另一方面是电力行业产品较单一，数据容易核查核实，碳配额也容易分配，所以作为突破口先行。
在确保全国启动碳交易并平稳规范运行下，扩大碳市场的参与行业和主体范围，有利于在总的减排目标下降低总的履约成本。扩大碳市场的参与行业也有助于平稳碳价。
那么哪些行业优先考虑纳入全国碳市场呢？
首先，也是最重要的是优先考虑那些碳排放量大、数据容易核查核实，碳配额也容易分配的行业。从这个角度考虑，钢铁、水泥和电解铝行业应优先考虑纳入全国碳市场。
钢铁、水泥行业既是国民经济中重要的基础产业，但同样也是碳排放大户，钢铁、水泥行业的碳排放分别占全国碳排放总量的13%-15%和10%-12%，因此这两个行业是实现“双碳”目标的重点碳减排行业。加上发电行业排放量45%的占比，这三个行业的碳排放总量占到全国排放总量的大约70%，远远超过欧盟碳交易体系覆盖欧盟碳排放总量的大约45%。
生态环境部已连续多年重点组织开展了钢铁、水泥、石化、化工、建材、有色、造纸和航空等高排放行业的数据核算、报送与核查工作，对这些重点行业的配额分配方法、核算报告方法、核算要求指南、扩围实施路径等也开展了专题研究评估论证，这都为扩大全国碳市场覆盖行业范围奠定了一定基础。在2023年10月生态环境部发布的《关于做好2023-2025年部分重点行业企业温室气体排放报告核查工作的通知》中，特别强调了水泥、电解铝和钢铁行业要提前完成，并同时更新了这几个行业的碳排放核算指南。这些都是水泥、电解铝和钢铁行业优先考虑纳入全国碳市场的积极信号。
外部环境也是确定优先顺序的考虑因素。根据欧盟委员会实施的CBAM法案，首批CBAM涵盖欧洲碳市场中的电力、钢铁、水泥、铝、化肥和氢六个领域生产过程中的直接碳排放。目前，欧盟CBAM提案只承认以碳税或排放额度形式存在的、可量化的碳价。如果进口商能够根据第三国生产商提交可核查的证据证明已经支付了碳价，则可以扣除相应金额。从减少欧盟碳边境调节机制影响角度，可把欧盟CBAM覆盖的行业，比如钢铁、水泥、电解铝行业，作为优先考虑纳入全国碳市场的行业。这样即使要交，也可减少需缴纳的碳关税。
按照“成熟一个行业，纳入一个行业”的碳市场扩容原则，这样继发电行业后，全国碳市场优先纳入钢铁、水泥和电解铝行业，在“十五五”期间石化、化工、建材、有色金属、造纸、航空等其他六个高能耗行业也将被逐步纳入全国碳市场，以便在总的减排目标下降低总的履约成本。与此同时，要逐步增加交易品种，逐步推出碳金融衍生品，探索引入个人和机构投资者入市进行交易，助力提升市场流动性，最大化地发挥碳价格的激励作用，促进实现全社会绿色低碳转型，实现高质量经济发展，确保以最低的成本实现“双碳”目标。
