2025年1月国务院办公厅转发生态环境部《关于建设美丽中国先行区的实施意见》（以下简称《实施意见》），明确了建设美丽中国先行区的总体目标任务，提出以减污降碳协同、环境品质提升、生态保护修复和现代化生态环境基础设施建设为重点，谋划先行区建设重大工程，依规统筹纳入财政资金和金融支持项目储备库。重大工程是建设美丽中国先行区的重要抓手和载体，本文分析梳理重大工程谋划方向和实施路径，旨在为各地决策提供参考。
重大工程谋划方向和主要类型
按照《实施意见》，可以重点从减污降碳协同、环境品质提升、生态保护修复和现代化生态环境基础设施建设4个方面谋划重大工程。通过分类施策，形成立体化工程支撑体系。
谋划减污降碳协同重大工程时，根据《减污降碳协同增效实施方案》，区域减污降碳应以结构调整、布局优化为关键，以优化治理路径为重点，实现环境效益、气候效益、经济效益多赢。因此，应着眼于产业结构、空间布局等源头防控，以主要领域、重点行业和关键环节的污染物、碳排放协同减排为重点，以推进产业结构深度调整升级和生产生活方式绿色低碳转型为特征。具体来说，可谋划和设计能源结构低碳化工程、交通运输工具清洁化改造工程、重点行业（领域）绿色化节能化与清洁生产改造提升工程、工业园区绿色低碳技术升级改造和循环化工程等，对每种类型工程再开展细分的项目设计。加强国家减污降碳技术推广目录中先进技术的应用，支撑主要污染物减排目标、碳排放强度控制目标和相关任务的实现。
谋划环境品质提升重大工程时，应紧紧围绕率先实现生态环境质量根本好转这一目标，以不同环境介质多污染物协同防控为主要特征，突出流域性、区域性、领域性生态环境不同要素之间，系统性、整体性的防治与一体化改善提升，实现生态环境质量更高标准的、稳定的、可持续的达标。具体来说，可谋划和设计大气、水污染防治重点行业污染物减排与排放绩效提级工程，入河排污口排查整治与规范化建设工程，重要河湖海湾水生态环境综合治理工程（含美丽河湖、美丽海湾建设工程），土壤污染源头防控系列工程，“无废城市”建设系列工程，重点区域适应气候变化系列工程，城市噪声、恶臭、光污染治理工程，新污染物治理系列工程等工程类型。每个工程类型下还可进一步细分为具体项目，如土壤污染源头防控系列工程可进一步细分为工业用地污染修复和再开发利用工程、农用地土壤重金属污染溯源和整治工程等。
谋划生态保护修复重大工程时，以提升生态系统多样性、稳定性、持续性为主要目标。结合《实施意见》《美丽城市建设实施方案》等文件中提出的生态环境保护与修复主要任务要求，可谋划和设计重要生态系统保护和修复工程、生物多样性保护工程、自然保护地保护与建设工程、重点地区防沙治沙工程、水土流失综合防治工程、生态系统碳汇能力巩固提升工程等，每个工程类型下还可进一步细分为具体项目。
谋划现代化生态环境基础设施建设重大工程时，一方面，应包括传统的以提质增效为主要特征的污水处理、垃圾处理、中水回用等基础设施，这些设施要在绿色设计理念指导下满足区域经济社会发展和生态环境保护需要；另一方面，还应包括以数字化、智能化为主要特征的新型环境基础设施，如区域生态环境监测网络、生态环境综合管理平台、生态环境各重点业务数智化管理平台等建设与应用。具体来说，可谋划和设计城乡环境基础设施建设工程、园区环境基础设施建设工程、现代化生态环境监测体系建设工程、生态环境智慧感知能力建设工程等类型，对每种类型工程再开展具体的项目设计。以生态环境智慧感知能力建设工程为例，可包括天空地海一体化生态环境监测网络建设工程、减污降碳协同监测枢纽与实验平台建设工程、“双碳”立体遥感监测平台建设等工程项目。
另外需要注意的是，《关于全面推进美丽中国建设的意见》提出“守牢美丽中国建设安全底线”，《实施意见》中也明确提出“筑牢生态安全底线”，为此，建设美丽中国先行区还应实施“生态环境风险防控重大工程”。可谋划和设计生态安全监测预警与防控体系建设、生物安全监测预警与防控体系建设，以及针对危险废物、尾矿库、重金属、核与辐射等主要风险类型的环境风险防控工程体系建设等工程，对每种类型工程再开展具体的项目设计，以实现各类环境风险预警监测—发现问题—防控工程—消除隐患的生态环境风险闭环管理。
重大工程谋划设计的主要策略
要确保重大工程建设取得实效，关键在于科学谋划和系统推进。笔者认为，应重点从以下4个方面着手。
第一，建立协调高效的重大项目谋划生成工作机制。不同类型工程项目有不同侧重点和实施目标，在实际谋划设计过程中，应按照相关部门职能分工，确定不同类型工程项目的牵头谋划设计部门，谋划设计出具有前瞻性、可行性和持续性的重大工程项目清单。总体而言，减污降碳协同重大工程由工业、交通运输、生态环境、发展改革等部门根据职责分工各自组织开展项目谋划生成；环境品质提升重大工程由生态环境部门牵头，工业、农业等相关部门配合；生态环境保护与修复工程由自然资源部门牵头，生态环境等相关部门配合；现代化生态环境基础设施建设工程由生态环境、城市管理、应急管理等部门根据分工各自负责；环境风险防控重大工程由生态环境主管部门牵头负责。
谋划设计过程中应切实压实行业部门主管指导责任、地方政府属地保障责任、项目单位主体落实责任，合力做好项目谋划生成与滚动储备等工作。通过建立协调高效的重大项目谋划生成工作机制，构建“谋划—储备—实施—迭代”的闭环体系，全力营造重视项目谋划、为项目实施服务、注重项目成效的大抓项目、抓大项目氛围，实现重大项目量质齐升，以高质量项目谋划牵引美丽中国先行区建设路径模式的探索。
第二，科学谋划符合新时代高水平保护要求的重大工程。谋划重大工程项目清单时，传统的方式是自下而上，即各区县相关部门、企事业单位在工程类型框架和申报指南的指导下进行申报，地级市层面和省级层面分别进行汇总、整合、调整、细化等。整合过程中需要特别注意避免小而散的项目，可将同一个区域同一类型的项目进行整合，形成投资体量较大的项目。
除自下而上进行汇总与整合以外，市级和省级相关部门还应自上而下积极主动谋划。跳出地域空间限制，从更大空间尺度解决流域上下游、区域上风向和下风向之间的关系，以及在跨区域固体废物运输与处置、跨区域生态系统保护与修复等领域存在的问题，谋划形成一批跨区域、跨流域、跨领域、综合性较强的重大工程；跳出单一环境要素限制，以改善生态环境质量为核心，设计出大气、水、土、固废各要素协同整治的重大工程项目，突出多介质、多污染物协同防控。此外，应重点关注前期尚未完成仍需继续实施的工程项目、满足考核要求仍应继续实施的项目、支撑阶段性目标的工程项目、重点政策实施应开展的工程项目，以及中长期国债、金融资金和相关专项资金重点支持方向下的工程项目等。通过上下联动、实地调研、座谈咨询等多种方法，开展不同类型工程项目的谋划。
第三，制定重大工程专项规划或行动计划。实践经验证明，研究编制重大工程项目实施规划或行动方案是高质量完成重大工程项目谋划和实施的重要途径和手段。工程项目建设专项规划往往具有系统性、导向性、统筹性等特点，能系统性推动各类工程项目的实施。为此，美丽中国先行区建设应高度重视并先行编制重大工程专项规划，明确各类工程推进实施中存在的主要问题，制定工程项目建设目标，明确工程项目谋划实施的原则、思路和技术路线，设计出包含建设主体、建设内容、投资需求等在内的工程项目清单，设计相配套的制度、机制与政策，建立重大工程组织协调领导小组和专职办公机构，明确责任分工。通过专项规划或行动计划的制定和实施，全面提升重大工程实施成效，并探索先行区建设中重大工程项目组织管理、制度建设路径模式，形成可复制、可推广的经验。
第四，将先行区建设重大工程纳入区域重大工程投资项目进行管理。应积极将美丽中国先行区建设重大工程项目纳入区域人民政府或者发展和改革委员会制定的年度重大工程清单（含重点建设、重点储备项目）中，力争纳入区域科技产业类、产业转型类、生态文明建设类、城市基础设施类、城乡融合与乡村振兴类等工程项目中，从中长期国债资金、财政专项资金、债券资金、金融资金等多渠道筹措建设资金，积极谋划生态环境导向（EOD）的项目开发建设模式。从工程项目组织管理、建设资源保障、资金筹集、政策倾斜等方面争取更多资源，全力推动先行区重大项目建设增速提效。
作者：孙宁 芦红 张宗文 作者单位：生态环境部环境规划院
