党的二十届三中全会通过的《中共中央关于进一步全面深化改革、推进中国式现代化的决定》（以下简称《决定》），是在新的历史起点上，对中国特色社会主义总体布局的新认识，创造性地把新时代改革开放推向新境界，为全面建设社会主义现代化国家、全面推进中华民族伟大复兴注入不竭动力。《决定》充分体现了以习近平同志为核心的党中央伟大的历史主动精神、巨大的政治勇气、强烈的责任担当和高举改革开放伟大旗帜的坚定意志。
《决定》紧紧围绕中国式现代化部署进一步全面深化改革，并将深化社会主义市场经济体制改革摆在突出位置。《决定》提出，构建高水平社会主义市场经济体制，必须充分发挥市场机制在资源配置中的决定性作用，更好发挥政府作用，高水平社会主义市场经济体制是中国式现代化的重要保障。全国碳市场是我国实施积极应对气候变化国家战略、推动碳达峰碳中和的重要政策工具，是我国碳定价的主体机制，是我国应对气候变化的制度创新，是社会主义市场经济体制的重要组成部分，《决定》为健全碳交易市场机制，建成更加有效，更有活力，更具国际影响力的碳市场提供了遵循。
一、党中央、国务院高度重视全国碳市场建设，碳市场建设进展显著
以习近平同志为核心的党中央高度重视全国碳市场建设。在2023年7月召开的全国生态环境保护大会上，习近平总书记提出要“建成更加有效、更有活力、更具国际影响力的碳市场”，为全国碳市场建设指明了方向。党的二十大报告、全国生态环境保护大会、《中共中央 国务院关于全面推进美丽中国建设的意见》对全国碳市场建设作出全面部署，2024年政府工作报告将扩大全国碳排放权交易市场行业覆盖范围作为年度工作任务。经过大量细致探索性的工作，全国碳市场建设取得显著进展，制度规范日趋完善，全国碳排放权交易市场和全国温室气体自愿减排交易市场先后于2021年和2024年正式建成启动运行。
一是初步建成全国碳排放权交易市场制度体系。国务院颁布实施《碳排放权交易管理暂行条例》（以下简称《条例》），《条例》是我国应对气候变化领域的首部专项法规，规定了碳排放权市场交易制度，覆盖了碳排放权交易各主要环节，针对碳排放数据造假等突出问题着力完善制度机制，严惩严罚违法违规行为，为我国碳市场建设与运行提供了上位法依据和保障。《条例》与《碳排放权交易管理办法（试行）》和登记、交易、结算规则，以及碳排放核算报告和核查指南、配额分配方案等配套文件共同形成了“行政法规+部门规章+规范性文件+技术标准规范”的全国碳排放权交易市场制度体系。
二是持续强化全国碳排放权交易市场数据质量管理工作。不断优化简化核算核查方法，发电行业碳排放核算公式从27个优化减少至12个，将需要复杂计算的参数，替换为可直接计量的数据。对企业碳排放关键数据实施月度存证，建立数据质量日常监管“国家—省—市”三级联审制度。组织开展数据质量专项监督帮扶，2021年以来，对分布在25个省、73个城市的538家重点排放单位开展了现场监督，形成问题“及时发现—移交督办—核实整改”的闭环管理工作机制。建成全国碳市场管理平台，运用大数据区块链等信息化手段智能预警数据质量风险，大幅提高监管效能。
三是不断完善与我国碳排放强度控制制度相匹配的全国碳排放权交易市场配额分配方案。对标我国碳排放强度控制约束性指标，全国碳排放权交易市场制定了基于碳排放强度控制的发电行业配额分配方案，按机组燃料类型、装机规模设定配额分配基准线（碳排放强度），并通过逐年收紧配额分配基准线，淘汰落后产能，实现减少碳排放，但不限制碳排放强度先进的发电机组生产，且行业配额盈缺总量基本平衡，较好地处理了降碳与经济发展的关系。全国碳排放权交易市场第一履约周期（2019、2020年）与第二履约周期（2021、2022年）配额分配方法在整体上保持政策延续性和稳定性，同时结合实际情况优化调整。
四是启动全国温室气体自愿减排交易市场。在衔接国际通行规则基础上，构建诚信、公平、透明的全国温室气体自愿减排交易市场。2023年9月，生态环境部联合市场监管总局印发《温室气体自愿减排交易管理办法（试行）》，首批发布了造林碳汇、红树林营造、并网光热发电、并网深远海风力发电4个项目方法学，建成了全国温室气体自愿减排注册登记系统和交易系统，国家认证认可监督管理委员会发布了第一批项目审定与减排量核查机构名单，中国认证认可协会发布首批核查人员名单，全国温室气体自愿减排交易市场初步建成，并于2024年1月正式启动运行。
二、全国碳市场总体运行平稳，成效初步显现
全国碳排放权交易市场是全球覆盖温室气体排放量最大的市场，强制性的全国碳排放权交易市场和自愿性的全国温室气体自愿减排交易市场构成了全国碳市场体系。两个碳市场既各有侧重、独立运行，又同向发力、互为补充，并通过配额清缴抵销机制有机衔接，启动运行以来初显成效，市场运行和整体表现优于国际主要碳市场建设初期。
一是企业碳排放管理能力有效提升，行业减排效果逐步显现。全国碳排放权交易市场压实了企业碳减排主体责任，在全社会树立了“排碳有成本、减碳有收益”的低碳意识。参与碳市场的企业均建立了碳排放管理的内控制度，超过80%的重点排放单位配备专职人员负责碳资产管理。全国碳排放权交易市场第二履约周期配额清缴完成率分别为99.61%、99.88%，较第一履约周期有进一步提升，配额清缴完成率位于国际主要碳市场前列。相比2018年，2023年全国单位火力发电量的二氧化碳排放量下降2.38%，电力行业二氧化碳排放强度下降8.78%。自2021年启动上线交易以来，全国碳排放权交易市场推动发电行业总体减排成本降低350亿元，实现低成本减排的市场功能初步显现。
二是全国碳排放权交易市场的市场活力稳步提升，碳定价基础性作用初步发挥。截至2024年7月15日，全国碳排放权交易市场成交配额约4.65亿吨，成交金额约270亿元。全国碳排放权交易市场第二履约周期配额成交量2.63亿吨，累计成交金额172.58亿元，比第一履约周期分别增加47%和125%。碳价平稳上扬，交易活跃度明显增强，全国碳排放权交易市场逐渐显现价格发现功能。2023年底收盘价为79.42元/吨，比开市首日开盘价上涨65%；2024年4月碳排放配额价格一度突破100元/吨，目前在90元/吨附近波动；此外参与交易的企业数量比第一履约周期增加32%。全国碳排放权交易市场碳价为开展气候投融资、碳资产管理、配额质押等锚定了基准价格，撬动了更多绿色低碳投资，推动绿色低碳转型，驱动新质生产力的创新发展。
三是数据质量得到显著改善，技术服务市场初具规模。2023年3月以来，重点排放单位数据信息化月度存证按期提交率连续保持100%。在第二个履约周期，对300多万个参数数据进行自动识别校验，及时发现并解决了7.2万余个数据异常问题，问题数量大幅减少并得到及时、有效解决。2023年度核查工作中，核查机构开具的不符合项相比2022年降低约35.7%；不符合项一次整改合格率约为92%，较2022年度显著提升。全国碳市场培育了第三方技术服务机构和市场，据统计，2023年有50余家咨询机构为500余家重点排放单位提供编制年度排放报告等服务，450余家检验检测机构对重点排放单位使用的燃料开展日常检测检验，近100家核查机构对重点排放单位报送的年度排放报告进行技术审核。
四是全国碳市场已成为参与和引领全球气候治理的重要平台。围绕碳市场制度建设，我国与欧盟、德国、挪威、金砖国家、共建“一带一路”国家开展了多层次交流对话和务实合作，持续开展中欧碳排放交易政策部长级对话，并签署了《中华人民共和国生态环境部和欧盟委员会关于加强碳排放权交易市场合作的谅解备忘录》。2023年、2024年在上海和武汉分别举办“中国碳市场大会”，与各国分享经验和互学互鉴。另外，我国在碳排放权交易市场机制方面的探索，如基于碳排放强度控制目标的配额分配方法，为一些发展中国家和新兴经济体建设和完善碳市场提供了“中国方案”。
三、深入学习贯彻党的二十届三中全会精神，积极稳妥推进全国碳市场建设
全国碳市场建设是一项复杂的系统工程，目前仍处于起步阶段，虽然取得了很大进展，碳市场作用初步显现，但仍存在交易主体与交易产品单一、市场活力不足、市场功能发挥不充分等问题，与国家应对气候变化总体要求还有差距，必须加快推进全国碳市场建设工作，进一步完善市场交易制度体系，增强市场活力，发挥市场功能，有效控制风险，确保全国碳市场行稳致远，行之有效。
在全国碳市场建设的新起点上，《决定》为下一步推进全国碳市场建设提供了遵循。必须坚持党的全面领导，运用系统思维和创新方法，坚持全国碳市场是减排工具的基本定位，做好顶层设计，处理好降碳和经济、政府和市场、效率和公平、活力和秩序的关系；必须更好发挥市场作用，丰富市场要素，健全市场交易制度，创造更有活力、更加公平的市场环境，将资金、技术创新能力汇聚到绿色低碳发展领域，实现碳减排资源配置效率最优化和效益最大化；必须更好发挥政府作用，夯实法律基础，确保各类交易主体依法平等使用市场要素、公平参与竞争、同等受到法律保护，增强各管理部门的战略协同、战术协作，健全监督管理制度，有效管理市场风险，更好维护市场秩序，防止市场失灵，做到既“放得活”又“管得住”；必须加强对试点碳市场的管理和指导，加快建设制度、规则、监管统一，各环境资源要素市场有效衔接、协同增效的全国统一碳市场。我们必须深入学习贯彻党的二十届三中全会精神，认真落实习近平总书记重要指示批示精神，按照《决定》相关的部署和要求，积极稳妥推进建成更加有效，更具活力，更具国际影响力的碳市场，激发全社会的碳减排的内生动力和新质生产力，为推进中国式现代化提供制度保障，下一步将重点做好以下工作。
一是加强全国碳市场规划引领和制度规范。把全国碳市场作为推动实现双碳目标的基础性制度安排，全面、科学规划全国统一碳市场未来一段时期的建设思路和发展目标。深入实施《碳排放权交易管理暂行条例》，修订《碳排放权交易管理办法（试行）》，完善注册、登记、交易规则等，及时研究解决全国碳市场发展中出现的新问题、新情况。
二是有序扩大全国碳排放权交易市场行业覆盖范围。按照“成熟一个、纳入一个”的原则，分阶段、有步骤将重点排放行业纳入全国碳排放权交易市场；尽快发布拟纳入行业碳排放核算报告和核查技术规范，制定行业配额分配方案；加强新纳入行业的能力建设，保障全国碳排放权交易市场平稳、有序扩围。
三是进一步加强全国碳市场数据质量管理。坚持将数据质量作为碳市场建设的“生命线”，加快建立更贴合全国碳市场实际、企业接受程度更高的碳排放核算、报告和核查制度体系，配合全国碳排放权交易市场扩大行业覆盖范围，做好重点排放单位碳排放关键数据月度信息化存证工作，发挥好碳排放数据“国家—省—市”三级联审机制效能，运用好大数据、物联网等先进技术提升监管水平，强化重点排放单位的数据质量管理主体责任，强化对技术服务机构的监督管理，始终保持对数据造假行为的高压态势。
四是更好发挥全国碳排放权交易市场功能。探索推行免费和有偿相结合的碳配额分配方式，逐步提升有偿分配比例；不断丰富交易主体和交易方式，进一步提升市场活跃度，健全碳市场信用体系和市场监管制度，完善价格发现功能。在防范金融等方面风险的基础上，会同有关部门进一步规范碳排放质押业务等，更好发挥碳市场金融属性。
五是积极推动全国温室气体自愿减排交易市场建设。建设和完善科学合理、公开透明、广泛参与的全国温室气体自愿减排交易市场制度体系，持续扩大自愿减排市场支持领域，建立统一规范的温室气体自愿减排项目方法学体系，探索数据质量管理的有效路径，推动核证自愿减排量（CCER）广泛应用。
六是深化碳市场领域国际交流与合作。加强与主要碳市场国家和地区、金砖国家、共建“一带一路”国家，以及世界银行等国际组织开展多层次交流对话和务实合作，坚持《联合国气候变化框架公约》确立的原则，努力推动《巴黎协定》国际碳市场谈判，为应对全球气候变化作出更大贡献。
作者：赵英民（全国政协委员，生态环境部副部长、党组成员）
