以在COP29作出资金承诺为起点大幅加强适应工作
◆ 流向发展中国家的国际公共适应资金从2021年的220亿美元增至2022年的280亿美元。
◆ 即使实现《格拉斯哥气候协议》的目标——到2025年将适应资金增加一倍，达到至少380亿美元——也只能将1870亿至3590亿美元的适应资金缺口缩小约5%。
◆ 除了应对日益严重的气候影响所需的巨额资金和实施工作外，还需要在能力建设和技术转让方面付出更大努力。
内罗毕，2024年11月7日——随着气候影响加剧，世界上最贫困人口受到的影响最为严重，联合国环境规划署（环境署）的《2024年适应差距报告：赴汤蹈火》指出，各国必须以在COP29上作出资金行动承诺为起点，大幅加强适应工作。
全球平均气温较工业化前水平升幅不断逼近1.5°C，而环境署《排放差距报告》的最新预测表明，若不立即大幅削减温室气体排放，本世纪全球平均气温将上升2.6-3.1°C，造成灾难性后果。这份在阿塞拜疆巴库召开第29届联合国气候变化大会（COP29）前夕发布的报告指出，我们迫切需要在这十年内大幅提高适应能力，以应对不断加强的气候影响。但是，适应资金需求与当前国际公共适应资金流之间存在巨大差距，阻碍了这一目标的实现。
联合国秘书长安东尼奥·古特雷斯在视频讲话中表示：“气候灾难正在伤害健康，扩大不平等，阻碍可持续发展，动摇和平的基础。弱势群体受到的影响最大。纳税人却要为此买单。而造成这一切破坏的始作俑者——尤其是化石燃料行业——却获得了巨额利润和补贴。”
“我们需要发达国家在2025年内将适应资金增加一倍，达到至少每年400亿美元——这是缩小资金缺口的重要一步。我们需要在COP29上开启新的气候融资目标。”
流向发展中国家的国际公共适应资金从2021年的220亿美元增至2022年的280亿美元——这是自《巴黎协定》签订以来最大幅度的绝对及相对同比增长。这反映了《格拉斯哥气候协议》取得的进展，该协议敦促发达国家在2025年将提供给发展中国家的适应资金在约190亿美元（2019年水平）的基础上至少实现翻倍。然而，即使实现《格拉斯哥气候协议》的目标，也只能将适应资金缺口（估计为每年1870亿至3590亿美元）缩小约5%。
“气候变化已经对世界各地的社区造成了毁灭性影响，特别是对最贫困、最易受影响的群体。肆虐的风暴将房屋夷为平地，野火吞噬森林，土地退化和干旱使景观恶化。”环境署执行主任英格·安德森表示，“气候变化的后果对人类、我们的生计和赖以生存的自然环境构成了切实威胁。倘若不采取行动，目前的一切就是我们未来的预演。因此，全世界没有理由不从现在开始认真对待适应问题。”
发展中国家遭受的损失和损害日益增加，面临的债务负担日益沉重。因此，在兼顾公平公正的同时开展有效且充分的适应工作，具有空前的紧迫性。报告呼吁各国在COP29上采纳一项强力的气候融资“新集体量化目标”，并在明年初巴西贝伦举行COP30之前制定的下一轮气候承诺或国家自主贡献中纳入更强力的适应因素，以提升雄心。
规划和实施进展缓慢
在规划方面，目前已有171个国家至少制定了一项国家级适应规划文书，即政策、战略或计划。在26个没有出台国家规划文书的国家中，有10个国家没有制定文书的迹象；其中7个国家是受冲突影响的国家或脆弱国家，如果要在2030年内实现《阿联酋全球气候适应力框架》（UAE Framework for Global Climate Resilience）中关于规划的目标，就需要为这些国家提供大量针对性支持。此外，发展中国家的国家适应计划（NAPs）的潜在有效性参差不齐，因而需要提供专属支持，以确保适应规划在这些情况下能够转化为有意义的行动。
适应行动总体呈上升趋势，但仍与当前挑战的规模不匹配。此外，对于《联合国气候变化框架公约》（UNFCCC）下的融资实体出资的适应项目的评估结果显示，约有一半的项目不尽如人意，或在没有项目资金的情况下不可能长期持续。各国报告了在实施国家适应计划方面取得的进展，但同时也发现，鉴于气候风险不断增加，目前的适应规模和速度都还不够。总体而言，需要加大努力，才能实现《阿联酋全球气候适应框架》的实施目标。
增加资金
鉴于我们面临的挑战规模巨大，弥补适应资金缺口还需要采取创新方法来调动更多的财政资源。对公共和私营部门来说，更强力的促成因素、新方法和金融工具是解锁适应资金的关键。
就公共部门而言，这些促成因素包括创建基金和融资机制、气候财政规划和气候预算标记、将适应纳入国家发展规划和中期支出框架的主流，以及适应投资规划。国际金融机构和多边发展银行按照建议开展改革可为此提供支持。
私营部门的促成因素包括利用公共财政降低私营部门融资风险的新方法和工具。适应加速器和平台可为此提供支持。
适应融资也需要从被动反应、增量式、基于项目的行动转向更具前瞻性、战略性和变革性的适应，否则将无法达成我们所需的适应规模和类型。然而，这就需要在较难融资的领域采取行动——为此，有必要更有战略性地利用现有的国际公共资金。
此外，谁为适应付费的问题也未得到充分解决。在许多融资模式中，适应的最终成本都是由发展中国家承担。这也许有助于弥合资金缺口，但不符合“共同但有区别的责任与各尽所能”原则，也不符合污染者付费原则。
能力建设与技术
除资金外，还需加强能力建设和技术转让，以提高适应行动的有效性——这与COP29对实施方式的关注是一致的。
《联合国气候变化框架公约》文件几乎处处都提到了能力和技术需求，主要关注水、粮食和农业方面。然而，目前为满足这些需求所做的努力往往缺乏协调、成本高昂且为期短暂。此外，很少有证据表明这些努力惠及边缘化和代表性不足的群体。有几个因素削弱了技术转让的有效性。其中，经济和财政制约因素最为普遍，如前期投资成本高昂、难以获得贷款，以及法律和监管框架需要更多的国内支持政策。
报告就此提出了改进建议：
● 干预措施应调动现有能力，均衡强调技术和有利条件，并将性别平等和社会包容作为核心考量因素。
● 需要建立更强大的证据库，包括对能力和技术需求的监测评估证据、有效的方法及其实际成本。
● 能力建设和技术转让计划应支持跨部门、不同规模、跨越不同发展重点的适应工作。
● 适应战略的制定应基于对需求的整体理解，而不是从推动特定技术的角度出发，以便将适应战略融入更为广泛的发展战略之中。
